De begrotingssystematiek van Nederland dient beter bestand te zijn tegen economische schommelingen. Dat stelt de Studiegroep Begrotingsruimte stelt in haar rapport “De toekomst begint nu”. Een belangrijk onderdeel van dat voorstel is de manier waarop het uitgavenkader wordt vastgesteld en aangepast. De Studiegroep pleit voor een stabielere, eenvoudiger en transparanter systematiek, die beter aansluit bij de huidige economische realiteit.
Wat is het uitgavenkader?
Het uitgavenkader is een instrument waarmee het kabinet vooraf de maximale overheidsuitgaven voor een kabinetsperiode bepaalt. Binnen dat kader worden de budgetten verdeeld over ministeries. Hierdoor ontstaat budgettaire discipline en is duidelijk welke uitgaven wel en niet zijn toegestaan.
Sinds de jaren negentig is het uitgavenkader een vast onderdeel van het Nederlandse begrotingsbeleid. Het draagt bij aan stabiliteit, voorspelbaarheid en een betrouwbare verhouding tussen inkomsten en uitgaven. Toch signaleert de Studiegroep dat het huidige systeem in de praktijk steeds minder goed werkt.
Probleem: toenemende spanning in de systematiek
De Studiegroep noemt drie knelpunten in de huidige aanpak:
- Gebruik van de ruilvoetproblematiek
Op dit moment wordt het uitgavenkader gecorrigeerd met een zogeheten ruilvoet. Dat betekent dat de prijsontwikkeling van overheidsuitgaven verrekend wordt met het budget. Als bijvoorbeeld de lonen in de zorg stijgen, krijgt het zorgbudget extra ruimte. In theorie is dat logisch. In de praktijk leidt het echter tot onduidelijkheid en onvoorspelbaarheid. Bovendien is het systeem gevoelig voor interpretatieverschillen, wat politieke besluitvorming kan verstoren. - Behandeling van niet-kaderrelevante uitgaven
Bepaalde uitgaven vallen buiten het uitgavenkader, zoals rentelasten en werkloosheidsuitgaven. De Studiegroep stelt dat deze uitzonderingen regelmatig tot onduidelijke situaties leiden. Het onderscheid tussen kader- en niet-kaderuitgaven is niet altijd logisch of transparant. - Onvoldoende stabiliserend vermogen
In economisch moeilijke tijden kan het huidige uitgavenkader onvoldoende meeademen. Dat beperkt het vermogen van de overheid om gericht te reageren op bijvoorbeeld recessies of crisissituaties. Tegelijkertijd kan het in goede tijden leiden tot overbesteding.
Voorstel: eenvoudiger en realistischer kader
De Studiegroep adviseert daarom een aantal aanpassingen in de systematiek van het uitgavenkader:
- Indexatie op basis van CPB-prijsramingen, zonder ruilvoet
Het kabinet zou jaarlijks het uitgavenkader moeten indexeren op basis van de verwachte prijsontwikkeling van het CPB. De huidige ruilvoetcorrectie komt te vervallen. Hierdoor wordt het systeem eenvoudiger, voorspelbaarder en minder politiek beladen. - Striktere afbakening van kaderrelevante uitgaven
De Studiegroep adviseert om beter vast te leggen welke uitgaven wel en niet onder het kader vallen. Uitzonderingen zoals rentelasten, bijstandsuitgaven en WW zouden structureel buiten het kader moeten blijven. Zo blijft het kader overzichtelijk en wordt het minder beïnvloed door externe schokken. - Verkenning van alternatieve stabilisatiemechanismen
Om beter te kunnen reageren op economische schommelingen, stelt de Studiegroep voor om te onderzoeken hoe de uitgavenkant meer stabiliserend kan werken. Denk aan automatische aanpassingen van bepaalde budgetten bij een dalende groei, of aan buffers die gericht worden ingezet bij tegenvallers.
Verwachte voordelen
Volgens de Studiegroep levert een eenvoudiger en realistischer uitgavenkader meerdere voordelen op:
- Meer duidelijkheid en transparantie voor beleidsmakers, parlement en publiek.
- Betere beheersbaarheid van de begroting over de jaren heen.
- Groter aanpassingsvermogen in tijden van economische schommelingen.
- Versterking van het vertrouwen in de begrotingsregels en de werking ervan.
Aandachtspunten bij invoering
De Studiegroep erkent dat veranderingen in de begrotingssystematiek zorgvuldig moeten worden doorgevoerd. De overgang van het oude naar het nieuwe systeem vraagt tijd, duidelijke communicatie en betrokkenheid van alle partijen. Het doel is niet om bestaande afspraken zomaar los te laten, maar om ze aan te passen aan nieuwe omstandigheden.
Daarom adviseert de Studiegroep om eerst met een interdepartementale werkgroep in kaart te brengen hoe de technische en beleidsmatige gevolgen van de voorgestelde aanpassingen uitpakken. Zo kan het nieuwe kader stapsgewijs worden ingevoerd zonder risico op ongewenste verstoringen.
Conclusie: uitgavenkader jaarlijks indexeren zonder ruilvoet
De Studiegroep Begrotingsruimte adviseert het kabinet om de begrotingssystematiek te moderniseren. Door het uitgavenkader jaarlijks te indexeren zonder ruilvoet, en de uitzonderingen helder af te bakenen, ontstaat een stabieler en beter voorspelbaar begrotingsbeleid. Tegelijkertijd roept de Studiegroep op tot onderzoek naar nieuwe manieren om het uitgavenbeleid beter te laten meebewegen met de economische werkelijkheid. Zo wordt het begrotingsinstrumentarium beter toegerust op de uitdagingen van de komende jaren.
Wil je meer weten over het uitgavenkader van de overheid?
